罗 刚
一、现行发票使用、管理中存在的十大问题
（一）制造、贩卖假发票活动异常猖獗。从各地查处的制造、贩卖假发票案件情况来看，制造假发票事件涉及全国各省、自治区、直辖市。贩卖假发票的现象，在全国几乎所有的大中城市的车站、码头、机场和相当比例的高档宾馆附近都随时可见。制造、贩卖的假发票品种齐全、种类繁多，几乎税务机关管理的所有发票，在制、售者假发票手中应有尽有，假发票的品质已经达到真、伪难分的境地。从今年查处一系列非法制售假发票案来看，制造、贩卖假发票活动已经实现制造、销售“一条龙”服务，生产实现专业化、智能化，同时建立起庞大的销售网络体系。贩卖的对象主要是为偷漏税款的企业主、个体工商户。猖獗制造、贩卖假发票活动，严重冲击着规范、合法发票的使用，税收监控手段被大大削弱。
（二）虚开普通发票的案件开始蔓延。由于国家对增值税专用发票管理、使用，制定了有别于普通发票的更为严厉法律制裁措施，国家司法部门也加大了对增值税专用发票违法行为的打击力度，各级国税机关也采取了现代化的监管措施，利用增值税专用发票进行偷税、骗税的行为得到有效遏制，一些不法分子纷纷转向利用农副产品收购发票、废旧物资收购发票、运输发票进行违法犯罪活动，对国家的税收管理和经济社会管理秩序进行挑战。
（三）销售商品或提供劳务不开发票。一是未向税务部门办理税务登记、未按规定申报纳税的个体工商户和私营企业主，为逃避纳税义务，销售商品或应税劳务时不可能开具正规发票，或开具购买的假发票。二是因个体工商户和相当比例的私营企业普遍都不建账或做假账，税务部门只得采取“定期定额”的征收办法征收税款，对发票实行控制配售。个体工商户和私营企业主为逃避纳税义务，销售商品或提供应税劳务时尽可能不开或少开发票，或开具购买的假发票，或用商品信誉卡代替发票，或用“收据”、“白条”代替发票。三是经营者与消费者共同作弊，在销售商品或提供劳务时，发票上不开真实交易价格，而开优惠价格，优惠额中很自然就有国家应征收的一部分税款。
（四）行政事业费收据、其它不合法收据不断侵蚀发票应用领域。主要以行政事业单位、挂靠行政事业单位的企业和行政事业单位所办的经济实体为主。行政、事业单位从事经营性活动，往往利用到县级财政局领取由省级财政厅监制的行政事业费收据收取款项，从而逃避纳税义务。挂靠行政、事业单位的企业，利用经济利益上的联系，通过其所挂靠的行政事业单位，获取从财政部门取得合法的行政事业费收据收取款项，进而逃避纳税义务。部分行政、事业单位因经济利益上的关联，凭借自己在社会管理职能中所拥有的特殊权力，为所办的经济实体或挂靠自己的企业印制“特殊性”或“行业性”收款收据，为逃避纳税义务提供方便。
（五）不按规定开具或套开发票。相当比例的经营者不按规定开具发票，采用“头大尾小”、盗开发票、借用发票、借开发票等手段偷逃税款。有的经营者为招揽生意，迎合顾客，虚开、乱开发票，在为消费者虚报冒领、贪污公款犯罪提供方便的同时，逃避纳税义务。
（六）税务部门发票印制管理存在问题。目前，除增值税专用发票的印制由国家税务总局委托中国人民银行印钞造币总公司集中印制外，普通发票则由各省级税务机关指定企业印制，由此带来一系列的问题。一是国、地税各自指定的发票印制企业过多、过滥，为发票源头管理带来巨大困难。二是部分发票指定印制企业的技术设备不先进，生产出的发票质量低下，有的甚至不及假发票质量，为发票监管带来极大困难。三是国地税之间、省与省税务部门之间的发票印制信息没集中，各地式样不统一，也互不通报情况，为跨省异地协查普通发票、发票印制的源泉管理及后续管理带来诸多困难。
（七）税务部门对纳税人开具出的发票比对不力，税收流失严重。一方面，随着经济、社会的迅猛发展，商品交易活动十分频繁，使用发票的纳税人猛增，发票开具量迅猛增长，为税务部门加强发票管理带来巨大困难。另一方面，税务部门除对增值税专用发票实行了较为严格的比对检查、建立起“税务部门——发票开具单位——发票接受单位”三元相互制约的高效制衡机制外，对普通发票的监管还是“税务部门——发票开具单位”二元制约模式，对纳税人开具出的普通发票的审查，只限于在发票“以旧换新”时，就留存的存根联进行粗略的常识性检查，基本上放弃了对纳税人开具出的普通发票的比对，为纳税人与发票接收单位共同利用发票大肆偷、逃国家税收提供方便之门。
（八）对普通发票与增值税专用发票的重视程度不一样，税务部门对不同发票管理的手段差别很大。对增值专用发票的管理，税务部门已经建立起了以信息技术为依托，覆盖全国的、统一的、比较先进和完善的增值税发票管理系统，管理的全过程以信息化为主。而对普通发票的管理，全国各地之间、国税与地税部门之间还处于“诸侯割据”、以手工操作为主的状态。不可否认，增值税专用发票违法相对于普通发票违法而言，涉案金额往往较大，管理上应当有所区别。但现实生活中，只重视对增值税专用发票的管理而轻视对普通发票的管理，割裂了增值税专用发票与普通发票之间的有机联系。一方面，普通发票中的运输发票、农副产品收购发票、废旧物资收购发票对增值税一般纳税人准确核算应纳增值税额起着非常重要的作用。另一方面，增值税专用发票违法行为与普通发票违法行为往往互相渗透、相互促进，普通发票违法的严重性已经不亚于增值税专用发票违法。
（九）对发票违法行为惩治不力，利用发票偷、逃税现象愈演愈烈。从全国各地查处的偷、骗税案件来看，发票是犯罪分子进行偷逃税款最基本的工具，也是最有效的工具。因对发票违法行为的危害性认识不到位、打击发票违法行业的职能部门配合难、相关法制建设滞后、发票管理中存在区域主义和部门主义等因素的影响，发票违法行为得不到及时、有效、彻底、从严惩处，致使发票违法行为愈演愈烈，发票违法呈现普遍性、跨区域性、集团性特征，违法金额从小额向大额、巨额发展。
（十）管理办法不统一，惩治普通发票与增值税专用发票违章、违法的法律依据不一致。为了加强对增值税专用发票管理，国家有关部门在《中华人民共和国发票管理办法》的基础上，还制定了《增值税专用发票使用规定》，造成对增值税专用发票与普通发票管理办法的不一致。同时，现行法规对普通发票违法行为、增值税专用发票违法行为惩处轻重程度也不一样。《中华人民共和国刑法》，全国人大常委会有关破坏社会主义市场经济秩序罪的补充规定、决定，最高人民法院、最高人民检察院的有关破坏社会主义市场经济秩序罪的司法解释等对利用增值税专用发票偷、逃税的违法犯罪行为都制定了相当严厉的刑事处罚条款，但对于利用普通发票偷、逃税违法犯罪行为的法律规定却不够严密，管理也欠规范，处罚相对较轻，只有情节特别严重的才给予相对较轻的刑事处罚。使得许多单位和个人都利用普通发票做文章，非法印制、倒买倒卖、虚开套开十分盛行。
二、强化普通发票管理的对策建议
（一）加强发票管理的法制化建设。发票被有关专家和业内人士称为“第二钞票”，加强发票法制化建设，是从根本上抑制发票违章、违法猖獗现象的前提。一是明确发票的法律概念、提高发票的法律地位。积极促进创制《国家发票法》和相关法规。二是提高对发票违法犯罪的惩处标准，增大发票犯罪的风险成本，震慑发票违法犯罪。三是严格规范发票、行政事业费收据的使用范围，对利用行政事业费收据进行偷、逃税的经营者及相关单位部门给予严厉的惩罚。四是统一普通发票和增值税专用发票管理管理，切实解决发票管理上的厚此薄彼带来的诸多问题。
（二）加强发票管理的信息化建设。当前，要借鉴增值税专用发票管理和湖北宜昌等部分地区普通发票电子比对管理的成功经验，尽快构建起覆盖全国、信息资源共享、国地税统一、功能完备、安全规范的全国综合发票管理信息化系统。在条件成熟时，向社会开放系统的查询核对功能，提高发票信息化管理水平。一方面，通过信息化管理，构建起发票监督管理制约机制，提高发票管理的质量，提高发票管理工作效率。另一方面，为相关单位和个人辨别发票真伪，比对发票金额提供方便、迅捷、高效的服务，有利于及时发现发票违法犯罪线索。
（三）国家统一普通发票印制管理，免费供应普通发票。提高发票制作的科技含量，降低制假、贩假风险。借鉴金融系统制作金融票据的办法，国家税务总局应统一发票的印制管理，提高发票印制单位的准入条件，增加发票制作成本。发票工本费由国家财政预算列支。
（四）推进发票形式创新，积极推广应用税控装置。一是最大限度地推行裁剪式发票和计算机税控发票，杜绝发票“头大尾小”等违法行为发生的可能性。二是对不同类型、不同信用等级和不同行业的纳税户，要采取不同的发票控管办法，增强发票管理的针对性。三是加强税务机关代开发票的管理，提高发票服务水平。
（五）加大对普通发票检查、比对力度，提高稽核比对质量。对使用手工发票的个体工商业户、不建帐或建假账的私营企业、纳税信誉较差企业的税收监控重点转移到发票上，特别是对其所开出发票的比对、审查上来，再配合其它纳税评估措施提高对其税收征管的质量。通过对开具普通发票的记账联、发票联、存根联之间相互对比、核对，建立起“税务部门——发票开具单位——发票接受单位”三元相互制约的高效制衡机制，努力缩小税务部门“双定”额（或纳税人纳税申报额、账面反映额）与纳税人实际生产经营额的差距，走出税务部门无法比较准确地核定纳税人应纳税额的困境，努力构建起“以票控税”的良性互动的制衡机制。
（六）扩大发票应用有效覆盖面及使用量。一是加强发票宣传工作。通过宣传发票管理法规，积极倡导所有纳税人在销售商品、提供服务逐笔开具国家规定的正规发票，不得以任何理由拒开发票。税务机关对拒开发票的纳税人从重从快处罚，对举报其行为的消费者或其它社会公民，及时给予相应的奖励。二是开展发票有奖活动。税务部门通过发放多种形式的有奖发票，鼓励消费者索取发票。三是要建立健全发票举报奖励制度。各级税务机关对此应予以经常化、制度化、规范化。各级财政部门每年应将有奖发票和举报奖励的奖金支出列入同级财政预算，作为税收专项成本支出。
（七）密切部门配合，综合治理发票违法、违章行为。充分利用现行《发票管理办法》、《税收征管法》、《刑法》等法规武器，加大对利用发票违法的打击力度，整顿、规范税收秩序。一是各地区税务部门之间、国地税之间要加强协作，克服地区主义、本位主义思想，密切与司法部门配合，长期保持着对制造、贩卖假发票犯罪活动打击的高压态势，力争遏制住假发票的“源头”。二是进一步完善发票日常管理、使用、供应工作规程，努力管好发票管理的“中间”环节，尽力规避发票违章、违法风险。三是国税部门要密切与司法、地税、财政、工商、审计、纪检、监察等部门联系，宣传发票最新政策，积极互通信息，发挥各部门职能作用，特别是加强对接收发票单位所取得发票的审查、核对，及时发现利用发票偷逃税款、侵占国家利益的案件线索，形成整体合力，努力管住发票使用的“尽头”。四是以事实为依据、以法律为准绳，从重、从快、从严打击各种发票违法行为，从而充分发挥发票对加强税收征管、强化会计核算、保护消费者合法权益、推进和谐社会建设的职能作用。
